將旅游資源的經(jīng)營權與所有權進行分離，喬家大院不是第一，更不是唯一，但一定是討論最熱烈的。值得討論的也許不是違法與否本身，而是透過這一事件所折射出的，以文物為核心的旅游資源經(jīng)營權的改革問題。

　　轉讓經(jīng)營權，觸碰法律“紅線”

　　在我國目前的法律框架內(nèi)，山西祁縣政府轉讓喬家大院經(jīng)營權的行為屬于違法行為。

　　首先，喬家大院作為“國家重點文物保護單位”，依法屬于國家所有。依照《文物保護法》第二十四條的明文規(guī)定，國有不可移動文物不得轉讓、抵押。建立博物館、保管所或者辟為參觀游覽場所的國有文物保護單位，不得作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營。山西祁縣政府將喬家大院經(jīng)營權作為資產(chǎn)作價入股，交給公司經(jīng)營管理，由公司向政府交納所謂的“文保管理費”，明顯違反《文物保護法》的上述禁止性規(guī)定。

　　其次，按照《文物保護法》第十條的規(guī)定，國有博物館、紀念館、文物保護單位等的事業(yè)性收入，專門用于文物保護，任何單位或者個人不得侵占、挪用。本案中喬家大院景區(qū)門票收入全部歸新公司，新公司每年向祁縣政府交付“文保管理費”1000萬元。但據(jù)統(tǒng)計，2006年喬家大院門票收入為3000萬元，2007年為2700余萬元，遠遠高于新公司上繳的“文保管理費”。這就必然導致有相當一部分的事業(yè)性收入將劃入新公司的賬戶，從而不能用于喬家大院的文物保護。

　　再者，山西祁縣政府對喬家大院這一“國家重點文物保護單位”采取如此重大的經(jīng)營舉措，并未事先報經(jīng)國家文物局批準，征得其同意，在程序上也存在嚴重的違法情形。

　　“簽單轉讓”實屬無奈之舉

　　從事實的大氛圍來講，將旅游景區(qū)的所有權和經(jīng)營權進行分離，喬家大院早已不是先例。這既有市場需求，又有實施先例。

　　早在1997年，我國部分景區(qū)就已經(jīng)開始試水“兩權分離”，比如張家界的黃龍洞和寶峰湖、湖南的鳳凰城、四川的碧峰峽，等等；當時引起了相當大的爭議。因“兩權分離”而被政府“叫�！被蛘咴獾教幜P的事件頻頻發(fā)生，但屢禁不止。據(jù)估計，目前全國至少有300多家旅游景區(qū)在實施著“兩權分離”，涉及20多個省、市和地區(qū)。與此同時，想做或者正在做這種探索的地方和景區(qū)還在不斷增加。

　　明知違法，緣何眾多旅游景區(qū)仍然要“頂風作案”？

　　在本案中，作為這一合作意向的直接參與者和策劃者，祁縣政府似乎也有些“無奈”。李丁夫表示，喬家大院雖然是國家重點文保單位，但近兩年國家并沒有投入。而山西省相關部門已將大院列入2012年申遺預備名單，亟須對周邊景區(qū)進行整治和開發(fā)。根據(jù)規(guī)劃，這需要1.5億~2億元的資金，每年只有兩三億元收入的縣財政根本無力承擔。

　　資金匱乏，是全國各地旅游部門都遭遇到的問題。政府撥款不夠，入不敷出。部分景區(qū)雖然資源和市場狀況都不錯，但仍然困難重重，自身發(fā)展舉步維艱。在資金的巨大壓力下，為突破發(fā)展瓶頸，謀求旅游經(jīng)濟的發(fā)展和景區(qū)的繁榮興旺，各地不斷探索新的發(fā)展途徑。將經(jīng)營權和所有權相分離，引入市場機制，激活旅游資源，成為景區(qū)管理體制的一種新選擇。

　　而另一方面，實踐中采取“兩權分離”的景區(qū)絕大多數(shù)都比以前發(fā)展得要好，取得了一定的經(jīng)濟、社會和環(huán)保效益。因此，眾多景區(qū)積極效仿，采取“兩權分離”，以期盤活旅游資源。

　　探索“兩權分離”的現(xiàn)實意義

　　針對文物資源的“兩權分離”，眾說紛紜。一種觀點認為，文物的意義在于它是中華民族悠久文化的一種象征，是一筆寶貴的文化財富，文物資源的經(jīng)營權應當和所有權保持一致，經(jīng)營權不應當落入企業(yè)手中。

　　另一種觀點認為，旅游業(yè)是一項產(chǎn)業(yè)，是市場經(jīng)濟體制下的一種經(jīng)營對象。實際中，很多政府都大力發(fā)展當?shù)芈糜螛I(yè)，旅游收入成為地方政府財政收入的重要來源。因此，“追求利益最大化原則”同樣適用于旅游業(yè)。因此，將文物資源的經(jīng)營權和所有權相互分離，由享有經(jīng)營權的企業(yè)進行更加專業(yè)化的經(jīng)營管理，不僅有利于文物的保護，更有利于挖掘文物資源的潛在市場價值，發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟，對當?shù)匕傩諄碇v也是一大幸事。

　　顯然，我國目前的法律法規(guī)正是基于前一種觀點和認識，不允許將文物資源作為企業(yè)資產(chǎn)進行經(jīng)營，不將其視為市場經(jīng)濟體制下可以自由經(jīng)營的資源。

　　筆者認為，“兩權分離”雖然在我國目前的法律框架下仍處于受限狀態(tài)，但作為一個市場需求狀態(tài)下的內(nèi)在訴求，有其出現(xiàn)和存在的必然性，值得探討。

　　法律上的物權包括占有、使用、收益和處分四項權能，這四項權能是可以與所有權相分離的，分離其中一項權能并不會構成所有權的轉移，也不會影響所有權的完整性。文物資源作為一種“物”，國家在依法享有所有權的情況下，當然也可以將文物資源所有權的其中一項權能分離出去，這并不影響國家對文物資源享有的所有權。

　　國家沒有必要緊抱經(jīng)營權不放，完全可以考慮將經(jīng)營權交給市場主體，而自己只需發(fā)揮監(jiān)管職能，加強對文物經(jīng)營管理的監(jiān)管力度，制定完善的法律法規(guī)等監(jiān)管制度。這樣將文物資源交給市場主體經(jīng)營管理，有利于優(yōu)化資源配置，深度挖掘其潛在的市場價值，提高市場效益，發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟，增加財政收入，也使當?shù)匕傩帐芤妗?/p>

　　不可否認，在文物資源“兩權分離”具體實施過程中肯定會出現(xiàn)一些新問題，但是面對改革過程中出現(xiàn)的新問題，應該積極研究，提出應對措施及解決辦法，而不是一刀切地予以全盤否定。拒絕進行有意義的探索，不僅對文物資源是一種浪費，也不能有效解決文物保護中所面臨的資金困擾。

　　案例背景喬家大院“改嫁”未遂

　　電影《大紅燈籠高高掛》和電視連續(xù)劇《喬家大院》，使得山西喬家大院名聲大噪。而今，喬家大院再次火暴全國，原因在于一次經(jīng)營權轉讓風波。

　　2007年12月20日，祁縣遠大投資有限責任公司（代表祁縣人民政府行使對喬家大院國有資產(chǎn)經(jīng)營管理，法定代表人祁縣縣長李丁夫）與上海盛富投資管理有限公司、重慶中昊投資有限公司簽訂合作意向書，商定共同成立“山西喬家大院旅游開發(fā)有限公司”。根據(jù)該意向書，喬家大院的所有權歸祁縣政府，分離出來的經(jīng)營權入股歸新公司所有。喬家大院的經(jīng)營權占新公司25%的股份，其他兩家公司分別為50%、25%.三方商定，新公司的經(jīng)營期限是二十年，景區(qū)門票收入全部歸新公司，新公司每年向祁縣政府交付“文保管理費”1000萬元。消息甫出，一片嘩然。

　　2008年1月22日，山西省政府對祁縣政府《關于祁縣喬家大院經(jīng)營權委托管理的請示》作出批復：認定祁縣政府轉讓喬家大院經(jīng)營權的意向屬違法行為，并撤銷祁縣縣長李丁夫遠大投資有限責任公司法人代表資格。

　　批復認為，《請示》中擬以喬家大院的經(jīng)營權作價入股、把喬家大院作為企業(yè)資產(chǎn)交由公司經(jīng)營，不符合《中華人民共和國文物保護法》第二十四條的規(guī)定，以及《國務院關于加強文化遺產(chǎn)保護的通知》的精神。

　　批復同時指出，同意地方政府采取招商引資等吸納社會資金的辦法，對喬家大院（在中堂）的周邊環(huán)境進行整治，但應嚴格按照《文物保護法》等相關法律法規(guī)的規(guī)定，并按規(guī)定程序報批后實施。

　　目前，該縣已暫停運作此事。山西文物局將調(diào)查結果和處理意見上報省政府，正在等待批復。