全面推進績效審計是《審計署2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》確定的未來五年主要審計任務之一，規(guī)劃還要求，到2012年，每年所有的審計項目都開展績效審計。本文結合政策性金融績效審計實踐，簡述了政策性金融績效審計的概念，分析了政策性金融績效審計的特點，剖析了政策性金融績效審計難點，提出了應對難點問題的思維方法。

　　一、政策性金融績效審計的概念

　　績效審計，一般是指審計機關對被審計單位財政財務收支和有關經(jīng)濟活動的經(jīng)濟性、效率性、效果性進行的審查和評價。結合績效審計的一般概念和“審計在本質(zhì)上是一個國家經(jīng)濟社會運行的‘免疫系統(tǒng)’”的審計本質(zhì)論，筆者認為，政策性金融績效審計是審計機關對政策性金融機構的經(jīng)營管理活動開展的，通過對合法性、經(jīng)濟性、效率性、效果性、政策性、風險性、安全性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性等要素的考察、以審查和評價其發(fā)揮核心功能、履行政策性職能、防范重大風險、維護金融安全、促進可持續(xù)發(fā)展等內(nèi)容為主要目標的活動。

　　二、政策性金融績效審計的特點

　　政策性金融績效審計特點鮮明。

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　　即使包括已經(jīng)明確改制為商業(yè)銀行的國家開發(fā)銀行在內(nèi)，我國典型的政策性金融機構也只有上述的三個政策性銀行和一個政策性出口信用保險公司。就數(shù)量而言，與為數(shù)眾多的商業(yè)性金融機構相比，政策性金融機構簡直可以忽略不計。但是，因政策性金融機構具有功能特定，服務對象特殊，服務內(nèi)容特別等特征，使得其在整個國家金融體系中占有重要的地位，也成為重要的審計對象。

　?。ǘ┮?guī)范審計對象的法律法規(guī)少。

　　與規(guī)范商業(yè)性金融機構的法律法規(guī)、規(guī)章等相對齊全且形成相應的體系不同，規(guī)范政策性金融的法律法規(guī)和規(guī)章明顯缺失，即使加上相關政策并未形成相應的規(guī)范體系。組建方案、公司章程以及政策性金融自身制定的內(nèi)部文件是政策性金融的最主要的規(guī)范。

　?。ㄈ徲媰?nèi)容相對單純而專業(yè)性較強。

　　與商業(yè)性金融機構業(yè)務品種繁多、功能多樣化相比，政策性金融機構業(yè)務品種和功能相對單一，但專業(yè)性較強，商業(yè)性金融機構一般不能或不愿開辦。就業(yè)務品種而言，例如，商業(yè)化改革前，國家開發(fā)銀行可以開辦用于企業(yè)資本金投入的“軟貸款”，而法律法規(guī)嚴格禁止商業(yè)銀行開辦該業(yè)務；出口信用保險業(yè)務只能由中國出口信用保險公司開辦，商業(yè)性保險公司不能開展該業(yè)務。又如，糧油貸款是中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的重要業(yè)務品種，商業(yè)銀行一般不愿開辦。就業(yè)務功能而言，商業(yè)性金融基本具備了金融的所有核心功能，而政策性金融主要提供資源配置功能。因此，審計的內(nèi)容也相對單純，但需要較強的專業(yè)性知識。

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　　盡管政策性金融機構數(shù)量較少，但因其具有功能特定，服務對象特殊，服務內(nèi)容特別等特征，再加上與其相關的單位特別是其主管、監(jiān)管和協(xié)調(diào)部門多，使得政策性金融績效審計既要采用一般的審計方法，也要采用績效審計的一般方法，還需要尋找和發(fā)現(xiàn)更多的績效審計方法。

　　（五）審計評價標準強制性差。

　　績效審計的評價標準主要包括法律法規(guī)和方針政策，國家、行業(yè)或地區(qū)性的正式公布的標準，專業(yè)機構研究或制定的專業(yè)標準，公認的時間標準或最佳實務標準，其他國家的標準和經(jīng)驗總結，被審計單位制定的標準，利益關系人的判斷標準，以前審計的經(jīng)驗總結，審計機關自行制定的評價標準等。與商業(yè)性金融法律法規(guī)體系相對完備、強制性評價標準較多不同，政策性金融缺乏相應的法律法規(guī)體系，審計評價標準的強制性差。

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　　做好保密工作是任何審計項目的一項基本要求。由于政策性金融承擔著政策性任務，國家在特定業(yè)務上給予一定的優(yōu)惠和支持，這些政策事關國內(nèi)國際兩個市場，容易引發(fā)國家間的爭端和糾紛。因此，對政策性金融績效審計有更高的保密性要求。

　　三、政策性金融績效審計的難點

　　能否做出合理的績效評價是政策性金融績效審計的難點。這里涉及三個層面的問題，首先是設定的績效評價指標原則是否合理，其次是制定的績效評價指標體系是否合理，最后是績效評價指標的定量和定性分析是否到位。最終的落腳點是績效評價的合理性。

　?。ㄒ唬┛冃гu價指標設定原則。

　　筆者認為，績效評價指標的設定，應當綜合考慮社會經(jīng)濟環(huán)境、法律的授權、指標設定者的定位與自身特點等因素。其中，社會經(jīng)濟環(huán)境是評價指標設定的前提，也是指標變化的根本依據(jù)；法律的授權為績效評價設定了邊界以防止主體、內(nèi)容、范圍等基本因素的突破；指標設定者的特點與定位是評價指標的靈魂所在，評價指標應當反映指標設定者的特點與定位。因此，盡管財政部、人民銀行、銀監(jiān)會等機構以及外部評級機構都從不同角度為金融機構設定了一些指標，金融機構本身也為自身設定了一些指標，這些指標對于績效審計評價具有參考價值，但主要是適應其監(jiān)督和管理等需要，審計機關對政策性金融的績效評價不能照搬。

　　當前，政策性金融績效評價指標的設定應當遵循與社會經(jīng)濟金融環(huán)境相適應，與法律對審計機關、審計對象、審計內(nèi)容的要求相適應，與審計是“一個國家經(jīng)濟社會運行的‘免疫系統(tǒng)’”的本質(zhì)和獨立性監(jiān)督特點相適應，在保持評價指標體系總體框架相對穩(wěn)定的前提下，實時動態(tài)調(diào)整。

　　（二）評價指標體系總體框架與主要績效評價指標。

　　筆者認為，以下幾個方面內(nèi)容應當納入政策性金融績效審計評價體系框架：政策性功能發(fā)揮和政策性職能履行情況；貫徹執(zhí)行國家重大戰(zhàn)略、方針和宏觀調(diào)控政策情況；違法違規(guī)與管理不規(guī)范問題情況；內(nèi)部控制的合理性和有效性情況；經(jīng)營管理中存在的重大風險隱患情況；業(yè)務經(jīng)營市場化運作情況；創(chuàng)新能力與創(chuàng)新中的風險問題；制約發(fā)展的體制、機制、制度和政策問題；可持續(xù)發(fā)展能力情況。這些內(nèi)容既是政策性金融績效審計的內(nèi)容和重點，也是架構性的績效評價指標。但每一項內(nèi)容可進一步和分解和闡述，在前文已經(jīng)進行了一定程度的分解，這里不再累述。當然，還可以探討進一步分解的可能性和必要性。這些內(nèi)容基本上涵蓋了對合法性、經(jīng)濟性、效率性、效果性、協(xié)調(diào)性、風險性、安全性、可持續(xù)性等要素的考察。

　　（三）績效評價指標的定性和定量分析。

　　設定績效評價指標是為審計評價服務的，最終需要對這些指標定性，以反映政策性金融各項工作的多少、好壞、快慢、深淺、大小、存廢、現(xiàn)實性與前瞻性等。定性需要定量指標進行支撐，但對于政策性金融而言，定量指標相對缺乏，使得對政策性功能發(fā)揮的好壞，違法違規(guī)問題多少，業(yè)務規(guī)模增幅大小，業(yè)務范圍拓展的快慢，業(yè)務品種的取舍等事項做出合理的定性評價較難，進而影響分析體制、機制、制度和政策以及政策性金融的發(fā)展方向等問題的深度。

　　基于上面三個層次問題的存在，使得績效評價可能不合理，主要表現(xiàn)形式包括以偏蓋全、認識僵化、主觀臆斷、主客觀分離、論證不充分等等。

　　四、應對政策性金融績效審計難點的思維方法

　　筆者認為，審計中運用如下思維方法有利于增強政策性金融績效審計評價的合理性。

　?。ㄒ唬┟苷摲治龅乃季S方法。

　　矛盾論是唯物辯證法的基本觀點。運用矛盾論的思維方法，有助于正確認識和處理政策性金融法律法規(guī)體系不完善與審計發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)問題多少的關系，防止以偏蓋全，僅以發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)問題的多少代替對政策性金融機構的整體績效評價的傾向。

　?。ǘ┞?lián)系與發(fā)展變化的思維方法。

　　事物之間和事物內(nèi)部是相互聯(lián)系的，其屬性具有穩(wěn)定性，事物也發(fā)展變化的，其態(tài)勢是變化發(fā)展的。政策性金融也不例外，不僅反映在政策性金融機構業(yè)務品種的增減變化上，也反映在功能增減變化上，甚至反映在自身的存廢變化上。運用發(fā)展變化的思維方法有助于正確認識功能定位、業(yè)務品種、社會經(jīng)濟環(huán)境等方面的聯(lián)系，防止忽視外部環(huán)境的變化導致績效評價過于僵化或過于隨意的傾向。

　?。ㄈ┍容^分析的思維方法。

　　比較分析是分析事物發(fā)展變化的重要方法，包括橫向比較、縱向比較等具體方法。在缺乏明確的量化的評價標準情況，運用比較分析的思維方法，通過對政策性金融自身計劃、目標、戰(zhàn)略的比較，以及國內(nèi)外政策性金融之間的比較，有助于合理界定政策性金融提供政策性產(chǎn)品、發(fā)揮政策性功能的總量、速度、深度、效率等問題，有利于對經(jīng)濟性、效率性、效果性等的評價認定，防止孤立地以絕對數(shù)值為標準確定績效評價的傾向。

　?。ㄋ模﹦訖C分析與效果分析相結合的思維方法。

　　動機與效果是不是一一對應的關系，相同的動機可能產(chǎn)生不同的效果，不同的動機可能產(chǎn)生相同的效果，反之亦成立。對政策性金融行為活動進行績效評價時，運用動機分析與效果分析相結合的思維方法，既注重效果分析也重視效果背后的動機分析，有助于正確認識政策性金融機構在經(jīng)營管理中主觀動機與實際效果的統(tǒng)一與分離，防止績效評價時出現(xiàn)只重效果、忽視探索創(chuàng)新的意義的傾向。

　?。ㄎ澹┏橄蠓治雠c實例應證相結合的思維方法。

　　政策性金融績效評價最終反映在定性上，是抽象分析的結果。要保證審計抽象分析結論的合理性，一般都需要具體實例進行應證，盡管實例的多少影響合理性的程度。運用抽象分析與實例應證相結合的思維方法，有利于提升績效審計評價的層次性和合理性，防止出現(xiàn)就事論事導致審計建議拘于小節(jié)缺乏宏觀性或過分強調(diào)了宏觀性而無實例支撐失之空洞的傾向。這種方法特別是在反映體制、機制、制度和政策等問題時，尤應重視。（審計署重慶辦）